La Abogacía del Estado de la Rioja ha trasladado a este Centro Directivo las respuestas que ha dado en relación con distintas cuestiones suscitadas por la aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo.
Examinadas esas respuestas y, a efectos de unificar criterios en la actuación de las distintas unidades, se formulan las siguientes consideraciones:
1) Finalidad del Real Decreto 463/2004:
Se comparte la afirmación de que las medidas introducidas por el Real Decreto 463/2020 vienen animadas por el propósito de evitar al máximo el contacto o la cercanía interpersonal, y limitarlo solamente a aquellos casos que ese contacto interpersonal venga motivado por una necesidad justificada, teniendo siempre en cuenta que, como se advierte en la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/2016 (recurso de amparo núm. 4703/2012) “la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio”.
A lo anterior ha de añadirse que no es finalidad del Real Decreto 463/2020 ni paralizar por completo la actividad económica del país ni, consiguientemente, evitar el trabajo, el cual deberá continuar prestándose, salvo en aquellos casos en los que, como consecuencia de las limitaciones derivadas de la declaración de estado de alarma, aquél resulte imposible. En todo caso, la prestación del trabajo deberá realizarse bajo las siguientes premisas:
a) Deberán adoptarse por empresarios y trabajadores cuantas medidas estén a su alcance y sean adecuadas y proporcionadas para proteger la salud y seguridad de los trabajadores, de acuerdo con la normativa en materia de prevención de riesgos laborales y
b) Se establecerán sistemas de organización que permitan mantener la actividad por mecanismos alternativos, particularmente por medio del trabajo a distancia, debiendo la empresa adoptar las medidas oportunas si ello es técnica y razonablemente posible y si el esfuerzo de adaptación necesario resulta proporcionado (artículo 5 del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19).
2) En relación con los comercios minoristas ¿Se puede trabajar dentro del establecimiento con este cerrado?
Se comparte el criterio de que el artículo 10.1 del Real Decreto 463/2020 suspende “la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas”, pero no limita la actividad en el interior del establecimiento, que habrá de limitarse al resto de la prestación laboral, profesional o empresarial característica que sea posible dentro del establecimiento (esto es, con excepción de la venta al público), pues lo dispuesto en el artículo 10 ha de conjugarse con lo establecido en el artículo 7 del mismo texto legal, que en sus letras c), y d) permite únicamente la circulación por vías de uso público, para c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial, y d) Retorno al lugar de residencia habitual, según se advierte por la Abogacía del Estado en La Rioja.
2) ¿Se puede entregar producto comercial, no de alimentación, en el domicilio del cliente? Y, en caso de que no se pueda, ¿se podría si el producto fuera de primeranecesidad como un frigorífico, lavadora, tv, otros.
Teniendo en cuenta que la finalidad de la declaración del estado de alarma y de las medidas contenidas en el Real Decreto 463/2020 es la de evitar las acumulaciones de personas que puedan facilitar la propagación del coronavirus – algo que acontece en los establecimientos de venta minorista–, así como la propia dicción del artículo 10.1 del mismo texto legal, que se limita a suspender la apertura al público de la mayoría de los locales y establecimientos minoristas pero sin referencia alguna al comercio por internet, se considera que éste no se ha visto limitado.
Corrobora esta circunstancia el hecho de que el Real Decreto 465/2020, de modificación del anterior, haya incorporado al artículo 14, en su apartado 4, la previsión expresa de que “por resolución del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se establecerán las condiciones necesarias para facilitar el transporte de mercancías en todo el territorio nacional, con objeto de garantizar el abastecimiento y la entrega de productos adquiridos en el comercio por internet, telefónico o correspondencia”. Esta norma no limita, pudiendo haberlo hecho, el comercio por internet a los productos de primera necesidad, por lo que debe entenderse que no es voluntad del legislador limitar este tipo de comercio.
3) ¿Puede un comercio recoger producto de fábrica para servirlo a un cliente en el extranjero?
Se muestra conformidad con la respuesta ofrecida por la Abogacía del Estado en La Rioja: “se trata de una actividad de circulación de bienes fuera del territorio nacional.
Además de las restricciones generales a la circulación, la entrega de productos a clientes en el extranjero se ve afectada por los cierres de pasos fronterizos que en cada momento dispongan las autoridades nacionales, con el alcance que estas establezcan.
Al respecto, se informa de que la Orden INT/239/2020, de 16 de marzo (BOE del mismo día) restablece “los controles en las fronteras interiores terrestres con motivo de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19”, si bien su Art. Único.4 dispone que “con el fin de asegurar la continuidad de la actividad económica y de preservar la cadena de abastecimiento, estas medidas no son aplicables al transporte de mercancías”.
A lo anterior ha de añadirse que, sin perjuicio de las limitaciones que puedan establecerse en las fronteras o países de recepción del producto, si la entrega de éste se hace a una persona que está en otro país y, por tanto, a cientos o miles de kilómetros de distancia, la finalidad perseguida por el Real Decreto 463/2020 no se ve en absoluto obstaculizada por el mantenimiento del comercio exterior.
4) ¿Pueden los talleres de reparación de vehículos desarrollar su labor de reparación dentro del taller? 5) Pueden los talleres de reparación de vehículos recepcionar nuevos vehículos averiados? 6) ¿Pueden los talleres de reparación acudir al lugar donde se encuentre un vehículo averiado?
Como se ha indicado ya por este Centro Directivo en una nota anterior: “Ante la ausencia de una disposición que aclare si los talleres de reparación de vehículos deben permanecer cerrados, este Centro Directivo y, sin perjuicio de la decisión que finalmente pudiera adoptarse por las autoridades competentes, entiende que los talleres de reparación de vehículos pueden permanecer abiertos, por las razones que seguidamente se exponen ponderadas en su conjunto:
1ª) Porque, desde un punto de vista técnico-jurídico los talleres de reparación de automóviles son establecimientos industriales, que desarrollan una actividad industrial y de prestación de servicios. Así se desprende del Real Decreto 1457/1986, de 10 de enero, por el que se regulan la actividad industrial y la prestación de servicios en los talleres de reparación de vehículos automóviles de sus equipos y componentes, cuyo artículo segundo los define como “aquellos establecimientos industriales en los que se efectúen operaciones encaminadas a la restitución de las condiciones normales del estado y de funcionamiento de vehículos automóviles o de equipos y componentes de los mismos, en los que se hayan puesto de manifiesto alteraciones en dichas condiciones con posterioridad al término de su fabricación”. Teniendo en cuenta que las medidas de contención del artículo 10 del Real Decreto 463/2020 se refieren a la “actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales”, no parece que la actividad industrial desarrollada por los talleres de reparación de vehículos pueda entenderse limitada por dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 463/2020. Por lo que se refiere a los servicios prestados en estos mismos talleres, tampoco se considera que se vean afectados por las limitaciones sancionadas en aquél precepto, a salvo de que se trate de la venta al por menor de productos que no consistan en bienes de primera necesidad.
2ª) Porque en la situación de estado de alarma en la que el país se encuentra existen ciertos servicios esenciales que requieren el uso de vehículos (servicios de emergencias, bomberos, ambulancias, fuerzas y cuerpos de seguridad, vigilancia, entre otros), que ahora más que nunca han de estar en las debidas condiciones de seguridad y mantenimiento, para garantizar la continuidad de tales servicios. Por ello, es incuestionable que los talleres de reparación que se encarguen, bien por contrato, bien por otras fórmulas jurídicas, del mantenimiento y reparación de estos vehículos, han de permanecer abiertos.
3ª) Porque igualmente en esta situación de estado de alarma es indispensable el mantenimiento del servicio de transporte terrestre a fin de garantizar el suministro de productos y bienes de primera necesidad (sanitarios, alimenticios, higiene, etc), por lo que es asimismo necesario asegurar que los vehículos encargados de dicho transporte puedan circular en las debidas condiciones de seguridad y mantenimiento, fin que únicamente puede conseguirse si hay talleres de reparación de vehículos abiertos.
4ª) Porque, si el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 admite el desplazamiento individual en vehículo para la realización de las actividades que en él se enumeran y el artículo 10, en coherencia con ello, permite la apertura de los establecimientos que suministren el combustible a tales vehículos, es razonable entender que los talleres de reparación de esos mismos vehículos pueden permanecer abiertos con el fin hacer posible su circulación para esos limitados fines establecidos en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020. En virtud de las anteriores consideraciones, se entiende que los talleres de reparación de vehículos podrán permanecer abiertos, si bien no podrán desarrollar ni actividades de restauración o cafetería (para el caso de que las tuvieran), ni comercio de bienes al por menor que no se consideren esenciales.”
Consecuencia de lo anterior es que, si es imprescindible reparar el vehículo averiado o llevarlo a un taller de reparación, estarían justificados los desplazamientos por los servicios de los talleres de reparación.
7. ¿Cuántas personas pueden ir dentro de un vehículo al centro o lugar de trabajo? El artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020, tras la reforma operada por el Real Decreto 465/2020 dispone que:
“1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:
a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
d) Retorno al lugar de residencia habitual.
e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza que habrá de hacerse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad o por otra causa justificada”.
A continuación, el artículo 7.2 establece que “Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio”.
Como puede observarse, la voluntad del legislador es que aquéllas actividades para las que se permite la circulación de las personas durante la vigencia del estado de alarma se realicen en todo caso “individualmente”, ya se haga la circulación andando, corriendo, en bicicleta, en motocicleta o en cualquier tipo de vehículo. Admitir que cuando se va en vehículo la actividad se puede realizar por varias personas no sería razonable, porque se eludiría el resultado perseguido por el legislador que es evitar al máximo la propagación del coronavirus. Se darían situaciones paradójicas como que cuatro personas podrían acudir juntas en vehículo a una entidad financiera o al trabajo y, sin embargo, no podrían ir al mismo sitio juntas caminando, cuando es indudable que la propagación del virus es más fácil en un lugar cerrado como el habitáculo de un vehículo que en uno abierto, como la calle.
Por tanto, se considera que la circulación en vehículo para la realización de las actividades que permite el artículo 7.1 ha de hacerse también individualmente.
8. En el caso, de que la respuesta a la pregunta anterior sea no, ¿cómo se procede cuando la otra persona no dispone de carnet de conducir y es necesario la utilización de vehículo por la distancia o por las herramientas o piezas que es preciso llevar?
El artículo 7.1 del Real Decreto 463/2020, tras la reforma operada por el Real Decreto 465/2020, dispone que las actividades en él enumeradas “deberán realizarse individualmente”. No obstante, esta regla no es absoluta, sino que admite ciertas excepciones: “que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada.” Por tanto, siempre que exista una causa debidamente justificada, que habrá de ser ponderada por las autoridades competentes en cada caso, la circulación en vehículo podrá realizarse por más de una persona.
En todo caso, no parece probable que pueda darse el supuesto contemplado en la consulta, dado que, normalmente, cuando la prestación del trabajo requiere el transporte de herramientas o materiales pesados, se exige al trabajador la cualificación necesaria para poder transportarlos y, por tanto, la posesión de la licencia para conducir el vehículo en que así se haga.
9. Pueden servicios de asistencia o de actividades menores acudir a domicilios privados a realizar trabajos como, por ejemplo, electricidad, fontanería, reparación de electrodomésticos, etc.)
Se comparte el criterio de la Abogacía del Estado en La Rioja, según el cual, “interpretando sistemáticamente los arts. 7 y 10, como esos servicios van a exigir un desplazamiento y, al mismo tiempo, suponen una actividad comercial, solo están permitidos los que afecten a “productos… de primera necesidad” o subvengan a situaciones “de fuerza mayor o situación de necesidad” (arts. 7.1.a) y 7.1.g) y sirvan para la normal recepción de “bienes de primera necesidad” (art. 10): v gr, suministros de gas, agua, electricidad, telecomunicaciones, o para garantizar la habitabilidad de las viviendas.
Quedarían por tanto suspendidas las actividades menores de multiasistencia ofrecidas por las empresas de seguros con carácter accesorio y que no presenten la naturaleza expuesta en el párrafo anterior”.
Confirma el criterio anterior el hecho de que el Real Decreto-Ley 8/2020 haya suspendido en su artículo 20 la portabilidad en los siguientes términos:
“Mientras esté en vigor el estado de alarma, no se realizarán por los proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas campañas comerciales extraordinarias de contratación de servicios de comunicaciones electrónicas que requieran la portabilidad de numeración, en la medida que puede incrementar la necesidad de los usuarios de desplazarse físicamente a centros de atención presencial a clientes o de realizar intervenciones físicas en los domicilios de los clientes para mantener la continuidad en los servicios.
Con este mismo fin, mientras esté en vigor el estado de alarma, se suspenderán todas las operaciones de portabilidad de numeración fija y móvil que no estén en curso, excepto en casos excepcionales de fuerza mayor.”
10. ¿Pueden las empresas de construcción continuar realizando obras de rehabilitación en curso en edificios y viviendas particulares?
Se comparte el criterio de la Abogacía del Estado en La Rioja, según el cual “las empresas de construcción pueden continuar realizando las obras de rehabilitación en curso en edificios y viviendas particulares con precisiones. Porque no se encuentran afectados por la previsión del art. 10.1 referida a “la apertura al público de los locales y establecimientos minoristas”. Además puede tenerse en cuenta como criterio interpretativo, entre otros, la diferente ubicación de esta actividad en el RDL 1175/1996 sobre tarifas del Impuesto de actividades económicas.
No obstante hay que tener en cuenta las siguientes precisiones:
1º) Siempre se deben realizar con las condiciones de salubridad en lo tocante a desplazamientos y permanencia en el lugar de trabajo.
2º) No quedan suspendidas, sin perjuicio de que “a juicio de la autoridad competente pueda suponer un riesgo de contagio”, en cuyo caso podrá serlo al amparo de la cláusula residual del art. 10.1 in fine.
3º) Ha de estarse a posible incidencia del artículo 34 y concordantes del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19 publicado en BOE de hoy que, respecto de la contratación administrativa regula la suspensión automática de contratos.”
Precisamente el artículo 34 del Real Decreto-Ley 8/2020 corrobora que es voluntad del legislador que la actividad constructiva se mantenga salvo cuando, como consecuencia de la situación del estado de alarma, aquélla no resulte posible. Si este criterio rige para la contratación de obra pública, puede trasladarse igualmente a la contratación de obra privada.
11. No queda claro si las empresas de papelería pueden abrir (en Logroño ya han mandado cerrar alguna) y en el RD art. 10.1 marca como excepción al cierre los establecimientos comerciales minoristas de “prensa y papelería”. Tenemos que tener en cuenta que las papelerías venden productos necesarios para la realización del trabajo desde casa (papel, tóner para impresoras…) y para envíos. Así como para las tareas escolares que ahora tienen que hacer los niños en casa.
12. ¿Qué diferencia existe entre kiosco y papelería?
13. En algunos sitios (nos consta fuera de La Rioja) han mandado cerrar comercios minoristas de electrodomésticos cuando estos son de primera necesidad ya que hay que conservar los alimentos si por ej. Se te estropea un frigorífico.
14. A algún comercio minorista de plantas también le han mandado cerrar y suelen tener productos fitosanitarios… para agricultura y comida para animales ¿no pueden abrir tampoco?
Este Centro Directivo comparte los argumentos dados por la Abogacía del Estado en La Rioja, a saber:
“En respuesta a las preguntas, 11, 12 y 13, y 14 Como criterio interpretativo del art. 10.1 debe partirse de que éste establece una regla general, que es la suspensión de la apertura al público de los establecimientos y locales minoristas. A partir de ahí, como sucede con cualquier otra norma excepcional, las excepciones a esa regla general han de interpretarse siempre restrictivamente (art. 4.2 Cc). Por ello:
1º) La suspensión no alcanza a la actividad de las papelerías mayoristas
2º) La suspensión no alcanza a los establecimientos minoristas que se dediquen exclusivamente a prensa y papelería como productos de primera necesidad.
3º) Respecto de aquellos establecimiento en los que se dispensen otros productos no incluidos en la excepción del art. 10.1, además de los propios de prensa y papelería, se abre una mayor casuística. En cualquier caso, los establecimientos podrán permanecer abiertos sólo para dispensar estos productos y siempre que se viniera haciendo hasta la fecha (por estar dado de alta por ejemplo en la correspondiente tarifa del Impuesto de Actividades económicas).
La actividad del local en cuanto a medios personales y materiales deberá ajustarse a lo que represente la venta de tales productos (u otros amparados en el art. 10).
La realización de actividades de venta de productos distintos, realizada al calor de aquella apertura de finalidad limitada, podría considerarse una elusión fraudulenta de las limitaciones del RD 463/2020 y dar lugar a la aplicación del régimen sancionador previsto por el art. 20.
Al respecto, es oportuno recordar que el propio RD 463/2020 dispone que tanto las “Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los Cuerpos de Policía de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales” como los “miembros de las Fuerzas Armadas” (arts. 5.1, 5.6 y DA 5ª ED 463/2020) tienen carácter de “agentes de la Autoridad”, por lo que, de acuerdo con el art. 5.2 “podrán practicar las comprobaciones en las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarias para comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas en este real decreto, salvo las expresamente exceptuadas. Para ello, podrán dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo”.
A efectos de completar la anterior respuesta, se incorporan las consideraciones realizadas por la Abogacía del Estado en Salamanca sobre lo que puede entenderse por productos de primera necesidad, sin perjuicio de que algunos de los productos y servicios enumerados no puedan ni adquirirse ni prestarse como consecuencia de las prohibiciones que expresamente se contienen en relación con algunos de esos productos y servicios en el Real Decreto 463/2020:
“No existe una definición legal general de lo que sean “productos de primera necesidad”. Parece que habrá que estar al caso concreto sin perjuicio de poder tener en cuenta las siguientes líneas orientativas:
– A la hora de interpretar determinados tipos delictivos agravados por recaer sobre cosas de “primera necesidad” (por ejemplo, el hurto del art. 235.1.2º, la estafa del art. 250.1.1º, los daños del art. 264.2.3ª, la detracción del art. 281, la corrupción en los negocios del art. 286 quater.d o la receptación del art. 298.1.b del Cp) el TS las ha venido equiparando a las “cosas de las que no se puede prescindir para la subsistencia o la salud” (STS 5/3/2012, RJ 20124640 ó STS de 30/5/2001, RJ 20015612), concepto que (a efectos penales) no abarca sólo los alimentos, la ropa o los medicamentos, sino, dependiendo del caso, también la vivienda (STS 20/9/2018, ECLI:ES:TS:2018:3322) o incluso un vehículo adaptado para una persona con discapacidad (STS 21/7/2016, ECLI:ES:TS:2016:3673).
– El art. 44 de la Ley del IVA (Ley 37/1992, de 28 de diciembre) contiene una definición (para delimitar el ámbito de un supuesto muy concreto de exención del impuesto), señalando “a estos efectos, se entiende por bienes de primera necesidad los que sean indispensables para la satisfacción de necesidades inmediatas de las personas, tales como alimentos, medicamentos y ropa de cama y de vestir”.
– Por su parte, en la lista del anexo I del Real Decreto 1507/2000, de 1 de septiembre (por el que se actualizan los catálogos de productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado y de bienes de naturaleza duradera, a efectos de lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 2, apartado 2, y 11, apartados 2 y 5, de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y normas concordantes) se enumeran los siguientes “productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado”:
